Чем отличаются "работы" от "услуг"? Путеводитель по госзакупкам

"Работы" и "услуги" – это общепонятные термины в процессе госзакупок, которые определяются в соответствии с требованиями профильных законов, где их определения одинаковы. Чем они отличаются, рассказывает эксперт проекта «Партнерство общественности и бизнеса для прозрачных и доступных государственных закупок в Херсоне»  Владимир Молчанов.

Справка:

"Роботи - проектування, будівництво нових, розширення, реконструкція, капітальний ремонт та реставрація існуючих об’єктів і споруд виробничого і невиробничого призначення, роботи з нормування в будівництві, геологорозвідувальні роботи, технічне переоснащення діючих підприємств та супровідні роботам послуги, у тому числі геодезичні роботи, буріння, сейсмічні дослідження, аеро- і супутникова фотозйомка та інші послуги, що включаються до кошторисної вартості робіт, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих робіт".

"Послуги - будь-який предмет закупівлі, крім товарів і робіт, зокрема транспортні послуги, 

освоєння технологій, наукові дослідження, науково-дослідні або дослідно-конструкторські розробки, медичне та побутове обслуговування, лізинг, найм (оренда), а також фінансові та консультаційні послуги, поточний ремонт".

На пальцах, особенно для предметов закупки, которых нет в определении из закона, нужно понимать, что работы – это все, что создается в процессе исполнения договора, имеет бухгалтерскую стоимость и долгоживущую ценность, выраженную в денежных единицах. 

Иногда отнесение к той или иной категории привязано к правилам (стандартам) бухгалтерского учета. 

Например, почему капитальный ремонт – работа, а текущий – услуга? А потому, что учетная стоимость капитально отремонтированного объекта увеличивается на стоимость такого ремонта, затем чтобы дальше вновь медленно уменьшаться путем амортизации. Тогда как текущий ремонт – всего лишь расходы, на бухгалтерскую стоимость не влияющие. При этом есть множество пограничных ситуаций, при которых можно избрать как одно, так и другое, название и оба могут быть правильными. Да, есть дополнительные отличия, например, при капитальном ремонте объект выводится из эксплуатации на время, и заменяются «существенные» элементы. Но нередко доказать, насколько конкретный элемент существенен, невозможно. 

Создание проекта как завершенного изделия – работа. Хотя в процессе изготовления основной или единственной деятельностью разработчика могут быть отнесенные к услугам конструкторские разработки. Дело в том, что проект – это актив, имеющий свою стоимость. В результате тот, кто поставил свою печать на его титульном листе, выполнил работу, а все, кто конструировал внутри проекта, оказали услугу, но не заказчику проекта, а разработчику.  Впрочем, закон специально ввел понятие сопутствующей услуги, приравненной к работам, т.е. даже заказчик может заказывать такую услугу отдельно от основной работы, но для процесса закупки она считается работой, с соответствующими порогами закупок. Например, для капитального ремонта трубопровода необходимо несколько сопутствующих услуг, одни из которых могут быть поручены непосредственно подрядчику (очистка территории от зарослей, к примеру), другие – только стороннему исполнителю (ведение технического надзора над работами, экспертиза проектной документации). 

Как пример «забытых» законом видов закупок, которые необходимо определять умозрительно, можно привести создание культурных ценностей: картин, скульптур, написание музыки. Или широко распространяющееся сейчас программирование. Поскольку все продукты подобной деятельности можно оценить в деньгах, причем стоимость долгоживущая, иногда даже растет со временем, то эти виды деятельности – работы. 

Что такое «порог»? Это установленные законом минимальные суммы закупок, на которые распространяется действие законов, обязывающее проводить конкурентные процедуры, в частности, открытые торги. Для работ это полтора миллиона гривен, для услуг (и товаров) – 200 тысяч. Поэтому желающие избежать конкурентных процедур стремятся по возможности изобразить предмет закупки работами, или раздробить его на части, так, чтобы например, ремонт одной полосы участка дороги поручался по одному договору, а другой полосы этого же участка – по другому договору. Или называют капитальным ремонтом либо реконструкцией то, что заведомо вообще ремонтом или реконструкцией не является. 

До мая 2015 никаких нормативных актов, регламентирующих государственные закупки на «допороговые» суммы, не существовало. Это позволяло заказчикам не просто безнаказанно раздавать бюджетные деньги «своим» поставщикам и подрядчикам, но даже утверждать, что они просто не имеют права проводить конкурентные процедуры. Ведь согласно ст. 6 Конституции органы власти и местного самоуправления должны делать только то, что приписано законами, в отличии от прочих граждан, имеющих право на все, что не запрещено. При этом они деликатно забывали о том, что неконкурентное заключение договора со своим кумом-поставщиком по цене в 2 раза выше рыночной, тоже нигде специально не прописано. 

В мае 2015 любой государственный или муниципальный заказчик получил, не смейтесь, право добровольно и экспериментально проводить «допороговые» закупки через электронные аукционы с трехшаговым снижением цен участниками. Упрощенно (если бы они проводились не в виртуальном пространстве) их можно представить как торги, на которых аукционист с молотком выкрикивает: 150 тысяч, кто меньше? 149! 144! 136! 136 раз! 136 два! 136 три – куплено!!! 

Как ни странно, на волне революционного энтузиазма, возросшей на порядки общественной нетерпимости к коррупции, своим правом воспользовались (или их заставили воспользоваться) очень многие субъекты – министерства, госкорпорации, областные администрации, города. Среди них и Херсон. Решением нашего городского совета от 12 февраля 2016 введены закупки только через электронные аукционы для товаров и услуг (но не работ!) дороже 30 тысяч гривен. И дешевле 200 тысяч, разумеется, так как выше, «за порогом», уже действует закон, и должен проводиться традиционный, «бумажный» ,тендер. С 1 августа этого года ситуация опять изменится, запороговые закупки тоже будут проводиться по электронным аукционам.  Но допороговые – остаются добровольным делом, для них закон всего лишь рекомендует придерживаться его принципов. 

Как видим, Херсон добровольно не захотел конкурентной закупки работ стоимостью менее полутора миллионов.  Тому есть формальные причины – некоторые виды работ можно оценивать не только деньгами (кто дешевле), но и дополнительными критериями, вот как их описывает закон (ч.1. ст.28. Закона «про публічні закупівлі»):

"у разі здійснення закупівлі, яка має складний або спеціалізований характер (у тому числі консультаційних послуг, наукових досліджень, експериментів або розробок, дослідно-конструкторських робіт), - ціна разом з іншими критеріями оцінки, зокрема, такими як: умови оплати, строк виконання, гарантійне обслуговування, експлуатаційні витрати, передача технології та підготовка управлінських, наукових і виробничих кадрів".

Очевидно, что столь широкое разнообразие дополнительных критериев, которым, кстати, отведено вместе не более 30% удельного веса выставляемых баллов, оставляя цене как минимум 70, распространяется не только на работы, но и на услуги. Вместе с тем, городским заказчикам предписано проводить электронные аукционы по закупке услуг без исключений такого рода. Почему? Потому что на практике в городе Херсоне, не без позитивного влияния профильного отдела горисполкома, неценовые критерии в оценках чего бы то ни было не применяются уже несколько лет. Это логично, неценовые критерии содержат гораздо больший риск элементарного обмана. Участник может пообещать самые кратчайшие сроки, и тысячелетнее гарантийное обслуживание, и полгода ожидания расчета, и сверхдешевую эксплуатацию, и бесплатное обучение персонала. А потом выйдет: сроки не соблюдены, потому что нет акта приема передачи объекта исполнителю (либо любой другой из сотен бумажек, сопровождающих процесс, чтобы знать просто о которых, заказчику нужно содержать лишних несколько специалистов) – но исполнитель формально не виноват; через год, не дожидаясь окончания тысячелетнего гарантийного срока, исполнитель закроет предприятие, открыв новое, чистое от всяких гарантий; для сверхдешевой эксплуатации заказчику нужны японские роботы, которых у него почему-то не оказалось (изображаем удивление); наконец, подготовка персонала свелась к угощению обучаемых кофе и шоколадкой в офисе исполнителя, и выдачей им корочек «курс прослушал». 

Но, как бы там ни было, обязательная для города с августа 2016 система электронных закупок «Прозорро 2.0» уже умеет приводить цену к дополнительным критериям оценки, если таковые вдруг все же появятся. Поэтому никаких даже формальных аргументов у противников ее распространения, кроме товаров и услуг, и на работы, не останется.